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上海市城市管理领域综合执法改革研究 (2020-12-23)

市政府办公厅课题组

 

内容摘要:上海市自1997年开展初具雏形的城管综合执法以来,城管执法体制历经多次改革,取得了阶段性成果,但仍存在执法职能碎片化、市级城管执法机构和街镇城管执法机构设置不完善以及执法规范化方面的一些问题,需要通过深化改革予以解决。为此,建议科学界定城管执法范围,实现“大城管”综合执法,综合之下的专业化,执法人员“一专多能”;优化城管执法主体设置,整合城市网格化管理机构和城管执法机构,加强市级城管执法部门的统筹协调和决策职能,赋予街镇城管执法主体资格,优化市、区、街镇三级城管执法机构职责分工;改进执法方式和执法程序,建设智慧城管,提高执法规范化水平,完善与相关部门的衔接。

关键词:城管执法;体制;改革;大城管

 

城市管理执法直接关系到直辖市的城市形象和城市治理法治化水平,也是直辖市城市治理诸多问题中的重点问题和难点问题,与此相应,城市管理执法体制改革在直辖市执法体制改革中始终占据重要地位。2015年12月公布的《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》指出:“深入推进城市管理执法体制改革,改进城市管理工作,是落实‘四个全面’战略布局的内在要求,是提高政府治理能力的重要举措,是增进民生福祉的现实需要,是促进城市发展转型的必然选择。”党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出:“深化行政执法体制改革,最大限度减少不必要的行政执法事项。进一步整合行政执法队伍,继续探索实行跨领域跨部门综合执法,推动执法重心下移,提高行政执法能力水平。”上海市自1997年开展初具雏形的城管综合执法以来,城管执法体制历经多次改革,取得了阶段性成果,但与党中央、国务院的要求相比,还存在一定差距,需要通过深化改革不断进行优化。

 

一、上海市城管执法体制改革历史回顾

 

上海市从1997年推行街道监察队模式的城管综合执法雏形开始,至今城管执法已历经20多年。20多年来,上海市城管执法体制经历了多个阶段的改革和演变,大致可以分为以下几个阶段:

(一)雏形阶段(1997年3月1日~2000年11月30日)

上海市从1997年起开始在街道层面推行城市管理综合执法工作。根据上海市人大常委会1997年1月制定的《上海市街道办事处条例》,街道办事处设立街道监察队。街道监察队对辖区内违反市容、环卫、环保、市政设施、绿化等城市管理的法律、法规规定,以及违法建筑、设摊、堆物、占路等行为,实施简易程序的城市管理综合执法。在这一阶段,市、区两级都未组建城管执法机构,街道监察队尽管在名称上尚未出现“城市管理”或者“城管执法”字样,但其所承担的执法事项均属于城市管理执法事项的范围。当然,在执法权源上,街道监察队根据《上海市街道办事处条例》的授权获得执法主体资格,有别于其后根据《中华人民共和国行政处罚法》和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》以相对集中行政处罚权模式组建的城管执法机构。尽管如此,这一阶段作为上海市开展城管综合执法的雏形阶段,仍具有开创意义。

(二)试点阶段(2000年12月1日~2004年1月31日)

2000年7月,上海市人大常委会通过了《关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》,授予试点区组建的城市管理监察大队行使该决定规定范围内的行政处罚权,明确试点区的街道监察队不再具有实施行政处罚的主体资格,不再行使《上海市街道办事处条例》授予的行政处罚权,其建制撤销。2000年12月1日起,上海市在黄浦、徐汇、浦东等10个中心城区先后进行城市管理综合执法试点。在这一阶段,区级层面的城市管理监察大队取代了街道层面的街道监察队,城管执法范围也有所调整。

2002年8月,国务院发布了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号),授权省级人民政府决定在本行政区域开展相对集中行政处罚权工作。2003年12月,根据国务院决定精神,上海市人大常委会决定自2004年2月1日起终止城管综合执法试点工作。

(三)全面推行阶段(2004年2月1日~2015年7月14日)

2004年1月,上海市政府发布了政府规章《上海市城市管理领域相对集中行政处罚权暂行办法》和规范性文件《上海市人民政府关于本市开展区县城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》(沪府发[2004]3号)。据此,自2004年2月1日起,上海市城市管理综合执法的授权依据由上海市人大常委会的授权决定调整为《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》,城市管理综合执法工作由中心城区向全市范围全面推行,城管综合执法范围以市容市貌管理为主要内容,涉及10个行政机关8大方面的全部或部分行政处罚权。其时,上海市的区级城管执法机构仍为区县城市管理监察大队,但执法模式由上海市人大常委会授权调整为相对集中行政处罚权模式。

上海市城管综合执法的全面推行,并非一步到位,而是先区级层面后市级层面,具体可以细分为以下两个子阶段:

1、第一个子阶段是全面推行区级城管综合执法(2004年2月1日~2005年7月31日)。根据《上海市人民政府关于本市开展区县城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》和《上海市城市管理领域相对集中行政处罚权暂行办法》,自2004年2月1日起,上海市在区级层面全面推行城管综合执法。

2、第二个子阶段是全面推行市、区两级城管综合执法(2005年8月1日~2015年7月14日)。2005年6月,上海市政府发布了《上海市人民政府关于本市开展市级层面城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》(沪府发[2005]20号),并对《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》进行了修改。据此,自2005年8月1日起,上海市开始在市级层面开展城市管理综合执法工作。在机构设置上,上海市初期并未成立单独设置的市城管执法局,而是在市市容环卫局增挂上海市城市管理行政执法局的牌子,由其负责全市城市管理综合执法工作,具体事务由其所属的市城市管理执法总队承担。由此,上海市城管执法从单独的区级层面扩展至市、区两个层面,城管综合执法得以全面推行。

此外,2008年上海市各区县进行了政府机构改革。在这一轮机构改革中,在城管执法机构设置方面,为了使市、区两级机构设置保持一致,上海市各区县在绿化市容局增挂城管执法局牌子,但该局无专门的内设机构和人员负责城管执法工作,区县城管执法的具体职能仍由区县城管大队承担。

(四)改革深化阶段(2015年7月15日~现在)

上海市城管执法体制改革深化阶段的突出特点是执法重心下沉至街镇层面。根据2015年6月18日通过的《上海市人民代表大会常务委员会关于修改<上海市城市管理行政执法条例>的决定》,自2015年7月15日起,乡镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作,其所属城管执法机构以乡镇人民政府名义,具体承担本辖区内的城市管理行政执法工作,并接受区县城管执法部门的业务指导和监督。据此,乡镇人民政府被赋予城管执法主体资格。乡镇城市管理综合执法实行“镇属、镇管、镇用”,经市政府授权,由乡镇政府依法相对集中行使区县有关行政管理部门的行政处罚权;将区县城管执法局派驻在乡镇的城管执法中队,调整为乡镇政府直属的行政执法机构,以乡镇政府名义执法,人、财、物全部交由乡镇管理。与此相对应,街道城市管理综合执法实行“区属、街管、街用”。街道城管执法中队由区城管执法局派驻,以区城管执法局名义执法,相关行政复议和诉讼的具体事务由街道负责办理,城管执法中队负责人由街道商区城管执法局同意后共同任命,城管执法中队的人、财、物实际交由街道管理。通过这次改革,城管执法领域实现了在街镇层面的重心下沉。

与此同时,这一阶段的另一个突出特点是实现了市、区两级城管执法局的单独设置,不再依附于绿化市容部门。2014年12月16日,中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅印发《关于进一步完善本市区县城市管理综合执法体制机制的实施意见》,要求单独设立区县城管执法局,以解决区县城管执法局机构虚化、职能弱化等问题。2015年8月21日,中共上海市委、上海市人民政府作出《关于调整本市城市建设管理机构职能的批复》(沪委[2015]725号),明确上海市城市管理行政执法局由在上海市绿化和市容管理局挂牌调整为单独设置,由上海市住房和城乡建设管理委员会管理,机构级别为副局级。由此,在2015年,上海市市、区两级城管执法局由“挂牌局”转为“实体局”,独立的城管执法主体资格获得更为有效的保障。

 

二、上海市城管执法体制的现状与问题分析

 

经过20多年的发展,上海市已经形成了市、区、街镇三级城管执法体制。执法机构方面,市级层面为市城管执法局及其直属的市城管执法局执法总队,区级层面为16个区的区城管执法局及其直属的区城管执法局执法大队(浦东新区为执法支队),街道层面为各区城管执法局派驻在全市106个街道的城管执法中队,乡镇层面为全市108个乡镇人民政府直属的城管执法中队。执法人员方面,据上海市城管执法局统计,截至2019年10月,全市城管执法系统共有人员编制9053名(其中,参公编制8751名,行政编制298名);实有人数7963名(其中,参公编制7736名,行政编制302名)。执法人员男女性别比例为4.02:1;年龄结构占比为35岁以下占39.68%,36-45岁占31.91%,46-55岁占20.46%,55岁以上占7.94%。

根据《上海市城市管理行政执法条例》和《上海市城市管理行政执法条例实施办法》,上海市城管执法部门被赋予市容环卫、绿化、市政工程、水务、环保、工商、建设、规划、房管、交通和其他等“10+X”领域执法权限,424项执法事项。浦东新区推动城市管理领域综合执法先行试点,还承担了林业、文化市场、房屋租赁、土地管理等方面执法职能,共涉及“18+X”领域,1430项执法事项。

上海市城管执法体制历经多次改革,取得了较为明显的成效,特别是在解决多头执法、提高执法效能方面成效显著。但是,“改革永远在路上”,未来上海市城管执法仍然面临以下几方面问题需要破解:

(一)执法职能碎片化问题

推行城管综合执法的一个重要动因是减少多头执法,通过城管执法部门一个行政执法主体,集中行使多个执法部门行使的行政处罚权。不可否认,上海市城管执法体制演变过程中,基本遵循了这一原则。但是,就目前的城管执法范围而言,在相对集中行政处罚权的同时,带来了新的执法职能碎片化问题。按照《上海市城市管理行政执法条例》第十一条和《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第五条的规定,除了市容环境卫生方面的行政处罚权全部集中由城管执法部门行使,绿化、市政工程、水务、环保、工商、建设、规划、房管、交通等其他领域均是部分行政处罚权集中至城管执法部门。这就意味着在绿化、市政工程、水务、环保、工商、建设、规划、房管、交通等领域,根据不同的处罚事项,各个领域存在城管执法部门和该领域行政主管部门两个执法主体,当然这两个执法主体存在职责分工。比如水务管理方面,城管执法部门承担的执法事项包括:对倾倒工业、农业、建筑等废弃物及生活垃圾、粪便;清洗装贮过油类或者有毒有害污染物的车辆、容器;擅自搭建房屋、棚舍等建筑物或者构筑物等违反河道管理的违法行为;在原水引水管渠保护范围内建造建筑物、构筑物;在海塘保护范围内擅自搭建建筑物或者构筑物的违法行为实施行政处罚。换言之,上述执法事项所对应的行政处罚权从水务部门划转至城管执法部门,而水务管理方面的其他行政处罚权,仍由水务部门行使。这就意味着,实际上在水务管理领域,带来新的行政执法职能的碎片化问题。而且,这种执法职能划转在相关法规、规章中的文字表述固然是清晰的,但在实际执行中容易存在边界不清、推诿扯皮等问题。这也正是执法职能碎片化所带来的负面问题。某种程度上,城管综合执法的积极效能可能被执法职能碎片化所抵消。

2017年1月24日,住房和城乡建设部发布《城市管理执法办法》(住房和城乡建设部令第34号)。《城市管理执法办法》第八条规定:“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定,包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权,以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。”《城市管理执法办法》明确将住房城乡建设领域的行政处罚权集中由城管执法部门行使,这比上海市城市管理行政处罚权的集中更为彻底。当然,在环境保护、交通、水务等城市管理领域,仍是部分行政处罚权的相对集中。因此,即使完全按照《城市管理执法办法》的规定,对上海市城管执法范围进行扩张,仍然难以消除执法职能碎片化问题。

(二)执法主体方面的问题

上海市市、区、街镇三级城管执法机构中,区级城管执法机构设置较为成熟完善,处于执法体系层级两头的市级城管执法机构、街镇城管执法机构存在需要完善的问题。

1、市级城管执法机构问题。根据2015年12月10日《上海市人民政府办公厅关于印发上海市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(沪府办发[2015]49号),上海市城市管理行政执法局为上海市住房和城乡建设管理委员会管理的副局级行政机构。根据2017年8月24日《上海市人民政府办公厅关于印发上海市住房和城乡建设管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》,上海市住房和城乡建设管理委员会的主要职责包括“负责指导城市管理综合执法工作”。与此相对应,上海市绿化和市容管理局、上海市水务局、上海市生态环境局等城市管理领域的行政主管部门,均为正局级的行政部门。相比之下,上海市城管执法局的行政级别偏低,虽然这并不影响其独立对外行使行政执法权,但在讲究行政级别的科层制行政管理体制下,这对于上海市城管执法局负责城管执法工作的统筹协调有一定消极影响。实际上,2002年8月22日《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)明确规定:“集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门”;“不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构,也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。”严格来说,上海市城管执法局作为上海市住房和城乡建设管理委员会的二级局这种城管执法机构设置方式,与国发[2002]17号文的规定是不完全一致的。

2、街镇城管执法机构问题。上海市各街道、乡镇虽然都具有城管执法机构(建制为城管执法中队),但街镇城管执法机构并无独立的行政执法主体资格,不能以自身名义对外执法。具体而言,街道城管执法机构,性质上属于区城管执法部门派驻街道的执法机构,需要以区城管执法部门名义开展执法;乡镇城管执法机构,性质上属于乡镇人民政府直属的执法机构,需要以乡镇人民政府名义开展执法。可见,在执法重心下移的同时,执法主体资格并未相应下移,由此带来的突出问题便是街镇城管执法机构的权责不一致,即街镇城管执法机构事实上承担了大量执法工作,对所在街镇城市管理面貌负有相应责任,但实际上其并无相应的独立职权,可能处于有责无权的状态。这既不利于调动街镇城管执法机构的积极性,也不利于区城管执法部门和乡镇人民政府对街镇城管执法机构进行有效的管理和监督——因为在法律名义上,街镇城管执法机构对外名义即为区城管执法部门和乡镇人民政府,从而导致区城管执法部门和乡镇人民政府对街镇城管执法机构在法律意义上的监督变成了自己监督自己。虽然通过对街镇城管执法机构人、财、物的管理,区城管执法部门和乡镇人民政府可以对街镇城管执法机构进行事实上的而非法律意义上的监督,但这种监督总体来说不是特别顺畅。

(三)执法规范化方面的问题

1、执法事项上存在选择性执法。在上海市城市管理综合执法424项执法事项中,城管执法人员承担最多的执法事项集中于拆除违法建筑、查处无序设摊等领域。例如,2014年全市共拆除违法建筑964.37万平方米,查处无序设摊案件8.1万余起,取缔马路菜场、夜排档、烧烤摊等900余处;2015年全市共拆除违法建筑1392.04万平方米,查处无序设摊案件5.7万余起,消除设摊集聚点73个;2016年全市共拆除违法建筑5208.41万平方米,查处无序设摊案件5.1万余起,消除设摊集聚点71个;2017年全市共拆除违法建筑376.42万平方米,查处无序设摊案件5.6万余起;2018年全市共拆除违法建筑105.2万平方米,查处无序设摊案件4.3万余起;2019年(截止9月)全市共拆除违法建筑63.17万平方米,查处无序设摊案件3.0万余起。上述执法成绩固然应当肯定,但如果换个角度,会发现其中有些值得思考的问题,即大量城管执法人员投入拆除违法建筑、查处无序设摊等案件时,上海市城市管理综合执法424项执法事项中的其他执法事项,究竟有多少执法力量可以去承担。事实上,较大数量的执法事项只存在于执法人员的执法手册中,并未作为执法重点开展执法。这是需要深思的问题。从某种意义上而言,城管执法领域实际上出现了对执法事项的选择性执法现象。这种选择性执法,普遍存在于基层城管执法机构。究其原因,既有执法人员力量不足,难以应对所有执法事项的原因;也有价值导向上的问题,即将城管综合执法片面理解为“面子”执法,拆除违法建筑、查处无需设摊固然关系到城市的“面子”,但其他执法事项不能因此而遭受冷遇。否则,城管执法机构不去执法,相应主管部门因行政处罚权已集中至城管执法部门而无权执法,会导致大量执法事项出现执法真空现象。这对于从根源上改善直辖市城市治理面貌,是极为不利的。

2、一线执法人员“重心下沉”不明显。虽然上海市的街镇城管执法机构实现了重心下沉,但对于执法人员的重心下沉,市民感受不深;市民感受最深的反而是近几年来上海市出现了大量的辅助执法人员。2012年,上海市编办、上海市城管执法局联合发文明确,中心城区按照常住人口的万分之三(可增设附加编制万分之二)、郊区按照万分之三(可增设附加编制10%)核定执法人员编制,增强一线执法力量配备。2015年12月,《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》指出,“各地应当根据执法工作特点合理设置岗位,科学确定城市管理执法人员配备比例标准”,“区域面积大、流动人口多、管理执法任务重的地区,可以适度调高执法人员配备比例”。客观地说,从绝对数量而言,上海市的城管执法队伍已是一支庞大的执法队伍,但相比于上海市2400万常住人口而言,城管执法人员数量实际上是不足的。在此背景下,城管执法部门更应当将有限的执法人员投入到一线执法实践中去。然而,尽管上海市城管执法力量下沉街镇的改革已推行4年多,但是对市民的感受而言,并未明显感受到一线执法人员下沉了。在市民眼里,经常见到的是城市管理的辅助执法人员,而非城管执法人员。这有可能是执法力量下沉不到位,也可能是因为辅助执法人员的存在,使得城管执法人员误以为自身只需坐在办公室等待线索举报,从而忽视了一线的巡查职能。

 

三、进一步深化上海市城管执法体制改革的对策建议

 

(一)科学界定城管执法范围

1、实现“大城管”综合执法。关于城管执法范围如何界定,以往主要有两种观点。一种观点认为,城管执法应当是城市管理领域面上的、非专业性的执法,也就是俗称的“街面执法”。城管执法队伍设立之初,即为此类执法范围。另一种观点认为,城管执法应当突破专业性的局限,逐渐扩大其执法范围,最终实现城市管理领域行政处罚权的相对集中。笔者认为,未来上海市深化城管执法体制改革的目标应当是彻底整合城市管理领域各部门执法职责,实现“大城管”综合执法。“大城管”综合执法是将城市管理领域的行政处罚权全部由城管执法部门行使,即市容环卫、市政工程、绿化、水务、环保、建设、城乡规划和物业管理等方面的行政处罚权,全部由城管执法部门行使。在城管执法所涉及的行政主管部门中,上海市水务局、上海市生态环境局、上海市规划和自然资源局拥有直属的执法总队,其他部门没有直属的执法机构。在实现“大城管”改革的路径上,除了将相关部门的行政处罚职能转移至城管执法部门,同时需要将这些部门所属的行政执法机构整建制转移至城管执法部门。

2015年12月,《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》指出,“重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法”;“到2017年年底,实现住房城乡建设领域行政处罚权的集中行使。上述范围以外需要集中行使的具体行政处罚权及相应的行政强制权,由市、县政府报所在省、自治区政府审批,直辖市政府可以自行确定。”由此可见,城市管理综合执法范围的发展趋势是逐步向“大城管”迈进,即首先集中住房城乡建设领域的行政处罚权,其他领域的行政处罚权,直辖市政府可以自行确定扩大范围。因此,根据《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》,直辖市试点“大城管”执法,在政策层面和法律层面均无障碍。

此外,建设部《城市管理执法办法》规定的城管综合执法范围与《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》基本相同。应当说,《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》和《城市管理执法办法》对当前阶段城管综合执法范围的确定具有较强的指导意义,其体现的价值追求也是明确的,即在各地以往城管综合执法实践的基础上,逐步扩大城管综合执法范围。尽管《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》和《城市管理执法办法》尚未明确提出将城市管理领域所涉及的行政处罚权全部集中由城管执法部门行使,但可以肯定的是,符合其精神的应当是进一步扩大城管综合执法范围,而不是限缩城管综合执法范围。因此,上海市未来将城管综合执法范围扩展至整个城市管理领域,符合城管综合执法改革的大方向。

2、综合之下的专业化。城管执法初级阶段,执法范围局限于非专业性的执法事项,有其合理性和现实针对性;但随着城管执法体制的深化,城管执法队伍素质的提升,城管执法发展到高级阶段,在执法范围上不应再拘泥于非专业性事项。事实上,上海市最近的一次城管执法范围扩张,已经将部分专业性的执法事项纳入城管执法范围。例如,对损坏房屋承重结构,擅自改建、占用物业共用部分,损坏或者擅自占用、移装共用设施设备,擅自改变物业使用性质,在中心城区重点区域出租汽车驾驶员违反客运服务管理,机动车驾驶员在中心城区道路停车场违反停车管理等违法行为实施行政处罚,目前已属于城管执法范围。

综合之下的专业化这一改革思路,是指在上海市城管执法局执法总队之下,考虑分设市容支队、水务支队、生态环境支队、规划自然资源支队等专业支队,同时亦可考虑设立机动支队;区城管执法部门可以参照在区城管执法局执法大队之下设立专业中队。

综合之下的专业化与以往将综合执法与专业执法对立的区别在于,以往综合执法片面强调了非专业性,将专业性强的执法事项排除在综合执法范围外,专业执法又片面强调其专业性及执法难度。长期以来,在综合执法与专业执法的关系上,处理得有点简单粗暴,未能将两者有机结合。综合之下的专业化,则是希冀将综合执法与专业执法有机结合。其优势在于:其一,可以实现城市管理领域的全面综合执法,真正做到一个执法主体对外;其二,保留综合之下的专业化,可确保城市管理各相关子领域执法的专业性;其三,各专业支队之间的分工仅是城管执法部门的内部分工,必要时可以统一调派。当然,接受调派的执法人员需要对城市管理相关子领域的执法都比较熟悉。例如,市容支队除了负责市容领域执法,对其他领域的执法也应熟悉,环保支队除了负责环保领域执法,对其他领域的执法也应熟悉。如此,可实现平时各专业支队分工执法,在需要开展集中整治以及需要调派大规模执法人员时,其他执法支队的执法人员可以统一调派和参与执法。在“综合之下的专业化”模式下,没有行政执法主体资格方面的障碍,这是最大的优点。相反,在目前执法队伍分属多个部门的情况下,显然城管执法部门无权调派水务、环保等部门的执法人员,即使可以调派,由于其他部门执法人员的执法证上所标注的执法主体、执法范围并非城管执法,事实上也无法作为适格的城管执法主体参与城管执法。

3、执法人员“一专多能”。城市管理综合执法的特点是执法范围广,对具体的执法人员而言,要对各个领域所有的执法事项都非常熟悉,客观上存在一定困难。这也正是综合之下的专业化执法队伍设置的重要考量因素。以市级城管执法机构的执法人员为例,其归属于该城管执法机构中的某一专业支队,对该专业支队承担的执法事项应当非常熟悉,对相关法律、法规、规章应当熟练掌握,此为“一专”的要求;与此同时,对执法人员还应当进行“一专”之外其他执法领域的法律知识和业务知识的培训,此为“多能”的要求。这既是执法人员在不同专业支队之间进行轮岗交流的需要,也是各专业支队可以形成合力、开展集中整治的需要。举个例子,市容支队的执法人员除了应当具有开展市容环卫领域执法活动的能力,也应当具有备开展环境保护、水务管理等其他领域执法活动的能力。这既是提升城管执法人员执法能力和水平的需要,也是推行“大城管”执法的客观需要。

(二)优化城管执法主体设置

1、整合城市网格化管理机构和城管执法机构。按照《上海市城市网格化管理办法》第二条第一款的规定,“本办法所称的城市网格化管理,是指按照统一的工作标准,由区(县)人民政府设立的专门机构委派网格监督员对责任网格内的部件和事件进行巡查,将发现的问题通过特定的城市管理信息系统传送至处置部门予以处置,并对处置情况实施监督和考评的工作模式”。按照《上海市城市管理行政执法条例》第十七条第一款的规定,“城管执法部门以及乡、镇人民政府应当建立和完善城管执法巡查机制,并可以利用城市网格化管理系统,及时发现、制止和查处违反城市管理法律、法规和规章规定的行为”。由此可以看出,城市网格化管理机构承担的重要职能是巡查,而这一职能也是城管执法机构的重要职能。在巡查职能上,城市网格化管理机构与城管执法机构存在重叠。城市网格化管理机构的存在,的确在巡查方面发挥了积极作用,但与此同时,也使得城管执法机构不再积极履行巡查职能,而是将违法行为的线索来源过度依赖于城市网格化管理机构的派单,这可能也是近年来一线城管执法人员出现在一线巡查的现象越来越少的原因之一。要改变这一状况,应当改变目前叠床架屋的机构设置方式,将城市网格化管理机构与城管执法机构整合,将目前城市网格化管理机构所承担的巡查职能转移至城管执法机构,将监督、考评职能整合至同级政府负责监督、考评工作的主管部门。

2、加强市级城管执法部门的统筹协调和决策职能。《上海市城市管理行政执法条例》第四条第一款规定:“市城管执法部门是本市城市管理行政执法工作的行政主管部门。”从法理上来说,上海市城管执法局作为上海市城管执法工作的主管部门,应当是上海市政府的组成部门或者直属机构。然而在现实管理中,上海市城管执法局处于上海市住房和城乡建设管理委员会管理的二级局的地位,其机构级别仅为副局级,而非其他市级主管部门的正局级。城管执法领域的统筹协调和决策职能事实上归属于上海市住房和城乡建设管理委员会,而非上海市城管执法局。也就是说,上海市城管执法局并非上海市城管执法工作的最高主管部门,真正的最高主管部门是上海市住房和城乡建设管理委员会。为了加强市级城管执法部门的统筹协调和决策职能,建议将上海市城管执法局的机构层级予以提升,从目前的副局级行政机构升格为正局级行政机构,同时将该局从由上海市住房和城乡建设管理委员会管理的执法机构调整为由上海市政府直接管理的执法机构,将上海市住房和城乡建设管理委员会承担的有关城管综合执法的指导、协调等职能转移至上海市城管执法局。

3、赋予街镇城管执法主体资格。按照权责一致的原则,行政执法机构所承担的执法职责应当与其享有的权力、承担的责任相一致;权责不一致或者权责分离,不利于行政执法机构履职。目前,上海市的街镇城管执法机构的执法主体地位分为两种情形,即街道城管执法机构由区城管执法部门派驻,以区城管执法部门的名义,具体负责本区域内的城市管理行政执法工作;乡镇城管执法机构隶属于乡镇人民政府,以乡、镇人民政府名义,具体承担本辖区内的城市管理行政执法工作。建议统一赋予街道城管执法机构和乡镇城管执法机构执法主体资格,即街道和乡镇城管执法机构直接以自身名义对外执法,独立承担责任,真正实现执法重心下沉至街镇城管执法机构。在赋予街镇城管执法机构执法主体资格的同时,要明确街镇城管执法机构的执法权限,即在放权的同时也要限权,防止滥权。例如,明确实行简易程序的执法案件,以及对当事人处以警告、一定数额以下罚款(例如1000元以下)的案件,可以由街镇城管执法机构以自身名义直接处理;超出执法权限的,街镇城管执法机构应当报请上级城管执法部门进行处理。

4、优化市、区、街镇三级城管执法机构职责分工。公共行政组织层级化最早形成的就是直线式组织结构,通常情况下,它比其他社会组织“倾向于具有更高度的内部结构复杂性、中央集权化和程式化”,也“倾向于具有更稳固的上下级体系和更为中央集权化和程式化的规则”。一般来说,最高层次的行政组织是决策层,它着眼于全局,一般主要负责制定中长期规划或计划,确定公共行政总目标、总方向和总政策的设计问题;中层的行政组织是协调指挥层,主要负责执行最高行政组织的方针、政策和计划,协调所辖下级行政组织的管理活动;基层行政组织是技术操作层,主要责任是如何选择最有效的技术方法来完成具体的公共行政任务,并就所承担的公共行政任务的合理性提出反馈意见。以上关于高层、中层、基层三个层级行政组织的职责描述,虽然是对从中央到地方的整个行政系统中行政层级相应职责的描述,但对纯属于地方行政组织的上海市城管执法系统也有参考意义。比如,上海市城管执法局应当负责宏观的协调、决策、规划、监督等职能,通常不以参与一线执法作为工作重心;区城管执法局负责辖区内城管执法工作的具体实施,同时协调街镇城管执法机构的城管执法工作;街镇城管执法机构负责日常巡查以及权限范围内案件的处理,并及时向区城管执法局提出执法合理化的建议。

(三)改进执法方式和执法程序

1、建设智慧城管。上海市在建设智慧城市过程中,应当有意识地推进智慧城管建设,以实现智慧城管为目标改进执法方式,充分运用科技手段,对传统的城管执法方式进行变革。2016年9月19日,上海市政府发布《上海市推进智慧城市建设“十三五”规划》(沪府发[2016]80号),在增强城市综合管理能力方面,提出:“建设基于统一坐标系,涵盖空间地理数据、属性数据、业务数据的行业数据资源中心和共享交换平台。加强物联网、北斗导航、移动互联等技术在城市管理中的应用。拓展专业领域和郊区城镇化地区网格化应用,逐步整合各专业网格,形成市、区、街镇三级联动的统一城市综合管理平台。加强与‘12345’市民服务热线平台的互联互通,实现与联动联勤工作机制的有效对接,拓展社会公众参与城市管理的方式和技术途径,推动形成城市管理社会化模式。”上海市城管执法系统理应以《上海市推进智慧城市建设“十三五”规划》的实施为契机,积极推进智慧城管建设。

2、提高执法规范化水平。城管执法面广量大,直接与人民群众接触,其执法形象直接关系到政府形象。因此,对城管执法部门而言,尤其应当注意提高执法规范化水平,彻底改变人民群众对城管执法形象不佳的印象。上海市各级城管执法机构除了应当严格遵守有关法律、法规、规章和《上海市行政执法人员执法行为规范》,还应当主动优化行政执法程序,提高行政执法效能。当前,特别是应当建立重大行政执法决定法制审核制度。上海市各级城管执法机构应当按照2017年1月4日《上海市人民政府办公厅关于印发本市建立重大行政执法决定法制审核制度意见的通知》(沪府办发[2017]5号)的要求,建立并实施重大行政执法决定法制审核制度,对符合听证条件的行政处罚决定,减轻行政处罚决定,除立即代履行、加处罚款和滞纳金以外的行政强制执行决定,行政执法单位认定的其他执法决定进行法制审核。

3、完善与相关部门的衔接。城管执法部门在法律上独立于其他行政主管部门,但由于其享有的行政处罚权是从其他行政主管部门转移而来,其在行政处罚权的行使上恰恰不能绝对独立。城管综合执法的实施,实现了行政许可等管理职能和行政处罚职能的分离,城管执法部门与其他行政主管部门之间是典型的分工与合作关系。要提高城市管理治理水平,实现城市管理分工与合作的顺畅运行,就应当建立并完善城管执法部门与其他行政主管部门的工作衔接机制。例如,城管执法部门与其他行政主管部门应当建立信息共享机制,城管执法部门应当将相关行政处罚信息上传至信息共享平台,其他行政主管部门应当将行政许可和日常管理的信息也上传至信息共享平台。通过行政许可与行政处罚信息的共享,更好地实现事中事后监管。

 



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